侯猛:党与政法”关系的展开

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   【中文摘要】“党与政法”的关系涉及各政法部门、政法委员会和党委三方,还可以将“党管政法”复杂化等同于政法委员会管理政法事务。实际上,政法委员会的职能定位,所以 党委领导政法工作的助手和参谋。政法委员会都是就是负责联系与指导各政法部门,但各政法部门就是能直接向党委请示报告工作。向党委请示报告的去向,可能是提交党委常委会讨论,也可能是报送分管政法的党委常委。而最后的补救意见,有时又会批转由政法委员会具体执行。从长期来看,改革的着力点应贯彻党政分开的原则,逐步废止党委、党委常委、政法委员会批示或讨论具体司法个案的做法。政法委员会还可以与社会管理综合治理委员会做一定程度的职能分离,主要做务虚工作,侧重在思想和组织上保证党对政法工作的领导。

   【关键字】“党管政法”;政法委员会;联合办案;宏观指导;案件协调

   一、问題的提出

   当代中国的政法系统,不仅包括公安、检察和审判机关,在党内还设立政法委员会。作为党委领导政法工作的职能部门,政法委员会不仅负责宏观指导政法工作,有时还具体协调补救疑难案件。这使得政法委员会有时受到干预司法的批评。[1]

   302年,我也曾带着同样的问題,对基层某县级政法委员会的运作情况表进行实证调查。当时的研究发现:政法委员会影响或干预司法到那些程度,随着各政法部门权力关系对比的强弱和财政支付能力的好多个而变化。不得劲是作为“一把手”的政法委书记,可能逾越界限,很可能会违反合议制原则而干预司法。而且 ,受上述因素影响,不同地方、不同级别的政法委员会的运作过程所以 尽相同。[2]

   基于个案研究所提炼出的上述推论,都是就是有一定的解释力,但还真难 涉及对政法委员会制度的整体评价。不得劲是近10多年来社会形势存在巨大变化,在不少公共事件的面前,似乎仍还可以看到你这种 地方政法委员会的影响。类似于,在“佘祥林案”[3]、“赵作海案”[4]中,冤案的最终形成,所以 地市一级的政法委员会两次协调定案的结果。而在更多地方,还总出 政法委员会牵头成立“专案组”、组织各部门联合办案的问題。[5]

   而且 ,与否如你这种 学者所认为的那样,若将政法委员会你这种 组织机构归还 ,冤假错案就而且 都是得到大幅度减少?我何必 乐观。可能真难 细致的制度替代和配套,旧制度的匆忙废除,可能都是引发新的、更为严重的后果。[6]实际上,政法委员会只不过是党委领导政法工作的一环,尽管是重要的一环,但何必 全部。除了政法委员会具体协调政法事务以外,各政法部门就是能直接向党委请示报告,分管政法的党委常委就是能对政法事务做出批示。仅仅从法治理论的深度1去简单地批评政法委员会你这种 组织形式,显然是忽略了中国政法治理办法的复杂化现实。而且 ,还可以从事实再出发,通过全面梳理党与政法的关系,从而深化对政法委员会的认识。

   二、政法委员会与各政法部门的关系

   (一)制度规定:指导与联系

   1930年初,中共中央决定成立政法委员会。在《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发[1930]5号文件)中,对政法委员会职能的表述,首先是“联系、指导政法各部门的工作”。此处所谓的“联系、指导”,讲的是政法委员会与各政法部门的关系。

   这与1949年政务院政治法律委员会“指导与联系”的职能表述是基本一致的。依照《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条的规定:“政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会[7]和民族事务委员会的工作。”作为政治法律委员会主任的董必武和副主任的彭真,在党内还负责联系、指导法院和检察署的工作。这说明当时的政治法律委员会(在官方文件中亦被简称为“政法委员会”),实际上还联系与指导法院和检察署的工作。这在1951年5月31日中央人民政府政务院、最高人民法院、最高人民检察署的联合指示(联政秘字第三五六号)中都是明确规定:“省级以上人民政府内设立政治法律委员会,负责指导与联系民政、公安、司法、人民检察署、人民法院、人民监察委员会、民族事务委员会等部门的工作”;“专署级及县级人民政府有必要并有条件时,经省级人民政府批准,可逐步设立政法联合办公室,以便加强对政法工作部门的统一领导”。[8]

   对于政治法律委员会“指导与联系”的职能,1952年董必武在政法干部训练会议上是原先说的:“让我们让我们在大行政区和省设立政法委员会,所以 为了帮助总的领导上补救政法部门的具体领导问題,它和政法部门是‘指导与联系’的关系。对这好多个字的解释所以 :当指导者指导之,当联系者联系之。原先做,从政府组织法讲,从实际工作讲,都是受影响,何必 而且 影响各政法部门在政府中的地位,所以 影响各部门的独立业务”。[9]

   在实际运作中,1949年前后,中共以军事管制委员会的名义接管各地城市的政权,包括旧政法机关。[10]政务院政治法律委员会在成立原先的主要工作,所以 帮助建立各级政法部门和国家政权,指导政法事务。1951年5月31日中央人民政府政务院、最高人民法院、最高人民检察署联合指示(联政秘字第三五六号)中规定:“鉴于各地政法工作任务的繁重,不得劲是目前组织有关各部门协力进行清理积案和组织劳动改造等工作的急需,所有省(市)和行署以上的人民政府,有条件时均有飞快建立政法委员会的必要。”[11]

   早期政治法律委员会的一项主要任务,是帮助建立各级国家政权和开展优抚救济。1951年,彭真代表政治法律委员会在政务院第八十四次政务会议上做报告时提出,该年工作任务中的第一项工作所以 :

   加强政权建设。全国各级人民政府应按规定召开人民代表会议及政府委员会与行政会议。除尚未进行土地改革地区的县以下政府及有你这种 特殊情况表者外,均应尽速创造条件,于本年内召开人民代表会议,代行人民代表大会的职权。所有十万人口以上的城市,年内应普遍召开城区与郊区的人民代表会议。所有已完成土地改革的农村,应召开村或乡人民代表会议,选举村或乡人民政府。各地应注意革命残废军人和烈、军、工属的优抚工作,并使国家的优抚和救济工作与广大群众的优抚互助运动相结合。[12]

   不过,以1954年一届全国人大一次会议的召开为标志,国家政权建设以及立法工作,[13]在经过一段时间过渡原先,逐渐从政治法律委员会的指导与联系职能中分离出来,自成人大体系。但在人事安排上,负责政法事务的彭真,此时仍担任全国人大常委会副委员长兼秘书长。随着国家形势的逐渐好转,优抚救济的民政事务都是就是仍是政法工作的组成要素,但在全部政法事务中的比重有所降低。[14]政法委员会指导与联系的工作,真难 集中于公检法三机关的事务。

   (二)联合办案的传统

   在建国初期,党的另一项更为急迫的主要工作是政治斗争。在毛泽东代表党中央亲自多次指示下,[15]镇压反革命运动大规模开展,以巩固新生政权。而且 公检法三机关并都是就在建设之中,原先实力就缺陷,而且 ,一方面还可以通过发动群众、开展群众运动,组织群众的治安保卫委员会来协助政府进行镇反,[16]当时人面所以 采取各政法部门联合办案(又称联合办公)的做法。1951年,彭真明确提出:“在目前情况表下,让我们让我们尚不宜过分强调各部门间的精细分工,应该提倡各个部门相互间和各个部门内部都围绕着重心工作而通力企业战略合作。”[17]而在各地,为了从重从快镇压反革命,在各级党委主导下,公检法的相互配合基本上变成了联合办案。

   联合办案的做法,一度受到董必武半公开的批评。1955年,可能转任最高人民法院院长的董必武,在同苏联法学专家谈话时所以 :“让我们让我们你这种 原先超乎正常,如在镇反工作中,你这种 地方在下面所以 公安、法院、检察院一起去成立办公室,公安主办,检察院批准逮捕后法院出名判决,一一4个会议上就决定了。说明过去在运动中办案你这种 是很草率的。”[18]

   但情况表并真难 得到根本扭转。到了1958年,随着政治形势的再度变化,司法工作以后刚开始大跃进。公检法联合办案的问題再次大规模总出 ,实行“一长代三长”、“一员代三员”,有的地方还将公检法三机关合并,成立“政法公安部”等。[19]而1954年才以后刚开始建立的律师制度则被归还 。主管律师工作的司法部的主要负责人被打成“反党集团”,以后在1959年4月,司法部被归还 。[20]司法行政工作交由最高人民法院管理。

   在你这种 期间,彭真对联合办案的做法持肯定态度。他在1958年全国公安、检察、司法会议上的讲话中认为:

   你这种 问題吵了好多个年。联合办公,还可以加进去?加进去不了。解放以来,只要有中心工作,就联合办公。让我们让我们都是讲唯物论吗?联合办公的存在,不仅有可能,而且 都是就是有还可以。真难 多的案子,你办你的,我办我的,真难 直接碰头商议,为啥行呢?还都是让我们让我们联合办公!联合办公的经验应该肯定。肃反所以 十人小组,公安、检察、法院、党委和你这种 部门的干部都是,比联合办公还更高级你这种 。[21]

   在1930年代,各级政治法律委员会或党的政法小组(在地方,或称为“政法工作部”),是在党委领导下协调公检法三机关联合办案的,但联合办案的主力军仍是公安机关。而且 公安机关权力很大,类似于,还被赋予权力还可以不经审判,直接对当时人实行劳动教养,限制人身自由。[22]实际上,可能政治运动不断,政法委员会在一定时期、一定范围内可能不发挥作用。类似于,上海市政法办公室在总结1955年以来的工作时就提到:“肃反运动以后刚开始后,机关内部进行了肃反学习,并抽调了一批干部参加市委第四专门小组和民政局的肃反工作,可能绝大要素力量投入肃反斗争,致使业务工作一度中断”。[23]

   文革以后刚开始原先,可能当时的社会治安形势严峻,而且 各级公检法机关又亟待重建,而且 ,为了集中打击暴力犯罪你这种 任务的还可以,1979年彭真在全国城市治安会议上再次提出:“为了还可以及时地、准确地依法补救重大刑事案件,在今后一一4个短时期内,公、检、法三机关要在党委领导下,采取集体办公的办法办案,互相配合、互相制约,切实弄清案情,分头依法办理。”[24]而且 在1930年《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发[1930] 5号文件)中也提出,政法委员会“组织党内联合办公,妥善补救重大疑难案件”。联合办案的高潮从1983年以后刚开始总出 。你这种 年的7月,邓小平在同公安部负责同志谈话时,明确提出要组织严厉打击刑事犯罪活动的战役。[25]“严打”运动从此正式展开。可能公检法联合办案的协调成本更低,以及三机关可能总出 冲突,政法委员会还可以居中协调,联合办案问題在各地相当普遍。

可能将20世纪30年代和30年代加以比较,就会发现当社会政治形势严峻时,政法委员会“联系与指导”的宏观职能在实际运作中真难不会存在偏差。基于镇压反革命、大跃进、“严打”等各种社会政治运动或中心工作的还可以,公检法三机关相互配合多于相互制约。而各级政法委员会的作用,可能组织建设和人事安排的差异都是就是各有不同:政法委员会有时起还可以协调作用而由公安机关主导,有时则还可以居中强化公检法联合办案。甚至政法委员会都是替代政法部门的职能,类似于1983年的中央政法委员会办公室政法函(83) 6号文件。该文件针对陕西省政法委员会的请示批复:“让我们让我们三月二十四日来电,请示‘关于在打击经济犯罪案件中,当时人贪污不满二千元的与否还可以判刑的问題’,经与全国人大常委会法制委员会研究,让我们让我们一致意见:中办[1982]28号文件可作为内部掌握判刑的办法,贪污、受贿二千元以下的,根据情节还可以判刑,就是能不判刑,不宜都是判刑。此复。(点击此处阅读下一页)

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