韩大元 于文豪:法院、检察院和公安机关的宪法关系

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  摘要: 我国现行宪法第135条的规定涉及人民法院、人民检察院和公安机关之间的权限界定大问题,随便说说际运作情況对三机关的职权和职能产生了重要影响。在1979年刑事诉讼法和1982年宪法颁布前一天,三机关事实上形成了以公安机关为优先的分工、配合与制约关系,并一块儿接受政法主管部门的领导。在理解宪法规定的“分工负责,互相配合,互相制约”原则时应当强调,该原则是那我详细的逻辑和规范体系,“分工负责”体现的是它们的宪法地位,表明地位的独立性和权力的有限性;“互相配合”体现的是工作tcp连接池池上的衔接关系;“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。你你什儿 原则体现了一种生活服从关系:在价值理念上,数率服从于公平、配合服从于制约;在工作tcp连接池池上,侦查服从于起诉、起诉服从于审判。对于现实中的三机关关系,应当根据宪法和立宪主义的价值理念进行合理调整。

  关键词: 宪法原则 司法权力配置 司法改革

  我国现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”现行刑事诉讼法第7条做了相同规定。宪法第135条不仅涉及法院、检察院和公安机关之间的权限界定大问题,在实践中,该条的运作情況对三机关的职权和职能进而对公民权利保障产生了实质影响。对于三机关关系在理论与实践上的体现,尤其是对该条的核心内容——“分工负责,互相配合,互相制约”,此前学术界已有较多探讨,观点见仁见智,都会不少争议。时要指出的是,过去的讨论侧重于刑事诉讼法的数率,然而三机关关系本质上体现为国家权力的配置和运行,这毋宁是那我宪法大问题。可能不以宪法价值和宪法规范为根据,没人 对三机关关系的讨论没人 形成令各方信服的共识,对三机关关系的调整也无法从根本上获得正当性与合理性。

  本文以制度演进历史为脉络,力图还原三机关关系的演变历程,并从宪法规范中找寻合乎立宪主义原理的三机关关系演变逻辑。

  一、法院、检察机关和公安机关的关系:1949—1978

  在法律规范的层面上,最早对法院、检察机关、公安机关三机关相互关系做出规定的,分别是1979年刑事诉讼法第5条以及1982年宪法第135条。但在该条款成为文本规范前一天,三机关在实践中可能形成了比较明确的关系准则。从新中国政权建立之初,到“文革”刚开使,三机关的现实关系随着政治形势的变化而屡有变迁,一块儿也呈现出一定的规律性。

  (一)三机关分工、配合与制约关系的初步形成

  1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第5条规定:“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关;组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关;组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。”第18条规定:“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行,主持各该部门的国家行政事宜:……公安部;……政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。……”根据上述规定,政务院、最高人民法院、最高人民检察署均为中央人民政府之下的国家机关,分别行使最高行政权、最高审判权和最高检察权,三者在国家机关体系中的地位是并列的、平行的和同等的。公安部是政务院的组成次责,受政务院的领导,一块儿接受政务院政治法律委员会的指导。或者,在法律地位上,最高人民法院、最高人民检察署的地位高于政治法律委员会,后者的地位又高于公安部。

  在新中国的国家机关体系中,法院、检察机关和公安机关通常被视为政法机关的一块儿组成次责,三机关的职能有所分工,但工作目标是一致的:“法院、检察、公安机关,是人民民主专政的重要武器”[1],“人民司法工作的当前主要任务,是镇压反动,保护人民。……人民司法工作的任务,是惩罚犯罪,保护善良”[2],“大伙儿一块儿那我重大的总任务——巩固人民民主专政,保障一块儿纲领所规定的政治、经济、文化等日益健全与发展,由新民主主义走向社会主义道路。”[3]这决定了三机关时要通过密切配合的工作法律法律依据一块儿打击阶级敌人,完成巩固政权的革命任务。事实上,三机关何必 时要具有严格的分工关系,与其说分工是它们的职能定位,不如说分工仅仅是完成一块儿工作任务的一种生活法律法律依据而已。比如,19500年7月26日至8月11日,在由司法部、最高人民法院、最高人民检查署、政务院法制委员会四机关联合召开的第一届全国司法会议上,时任政务院副总理、政务院政治法律委员会主任的董必武讲到:“在这次会议中,有一好几个 机关准备作报告,哪些报告,虽由个别同志来作,但报告的内容,都会经过哪些机关的司法工作者一块儿商讨了的,并都会哪那我报告本来我代表哪那我机关的意见,本来我一块儿的意见。”[4]这段讲话表明,各机关之间的分工负责并都会首要的,甚至不一定要有明确的分工,重要的是服从和服务于中心工作,协调一致、相互配合地完成一块儿任务。

  新中国成立之初,可能阶级斗争形势冗杂,三机关以配合为主的工作法律法律依据具有一定的现实合理性。在19500年3月至1951年10月开展的镇压反革命运动中,“人民公安机关、人民检察机关和人民审判机关,在全国人民积极支持下协同一致向反革命分子进行了不断的剧烈的斗争,肃清了很大一次责公开的暴露的反革命分子,使人民民主专政更加稳固,社会秩序更加安定。”[5]这次镇压反革命运动刚开使后,紧接着开展了“三反”、“五反”运动,三机关又重点打击了行贿、偷税漏税、盗骗国家财产、偷工减料、盗窃国家经济情报等抗拒社会主义国营经济的领导、削弱国营经济的行为,巩固了新政权的经济基础。事实证明,你你什儿 以分工为基础、以配合为原则的工作法律法律依据,体现了服从服务于革命目标的关系安排,助于高数率的打击敌人,教育群众,发展生产。对此,时任最高人民法院院长的董必武的一段讲话具有代表性:“一九五三年四月第二届全国司法会议在决议中,就强调提出司法工作时要为经济建设服务的方针。党的总路线提出后,也就更明确了你你什儿 方针。在你你什儿 方针的指导下,大伙儿人民司法工作的锋芒,是通过各种审判活动,配合公安和检察工作,镇压危害国家安全和破坏经济建设的反革命分子和间谍、特务分子,打击不法资本家和贪污盗窃分子;一块儿通过工矿企业中的责任事故案件的处里,加强对职工群众的守法教育。”[6]

  在“分工”和“配合”的一块儿,“制约”也是三机关关系中多次被强调的内容。1956年,刘少奇在中共八大政治报告中指出:“大伙儿的一切国家机关都时要严格地遵守法律,而大伙儿的公安机关、检察机关和法院,时要贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”[7]中共中央1954年的一份文件也明确表示:“检察机关和法院、公安机关、人民监察委员会之间,既要有明确的分工,又要在工作上互相配合,互相制约……”[8]

  对于三机关的分工、配合和制约关系,时任最高人民法院院长的董必武从规范和技术的数率作了非常精辟的描述:“检察、法院、公安机关是分工负责,互相制约,一块儿对敌。检察院是监督机关,不管哪一级官犯了法,它都能必须提出来。公安机关维持社会秩序,它不得劲注意同反革命作斗争。公安机关捕人,要经检察院批准,没经批准就逮捕人,是违法的。检察院一种生活没人 判决权,人逮捕起来前一天(你你什儿 轻微的刑事案件,不能必须不捕人),就要侦查,可能认为应该判刑,就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院在审判过程中可能认为时要捕人时不能必须捕人。法院审判不合法,检察院能必须抗议;公安部门发现法院判错了,能必须经过检察院来抗议。这叫做分工负责、互相制约。”[9]没人 发现,在法院、检察机关和公安机关分工、配合与制约的工作关系之中,(1)配合是首要的,分工是为了更好的配合,“好比那我工厂的那我车间,三道工序”[10];(2)制约是次责的,制约的法律法律依据是按照法律的规定推tcp连接池池序,根本目的是为了实现法律的规定,从快打击反革命和犯罪分子。“你你什儿 互相配合而又互相制约的司法制度,能必须使大伙儿处里工作中的主观性和片面性,保证正确地有效地惩罚犯罪,并处里错押、错判大问题,保护人民的民主权利。”[11]对于巩固政权、保卫社会主义建设事业的安全来说,你你什儿 工作关系提高了打击敌人的数率,维护了社会秩序的基本稳定。

  不过,在宪法和法律文本上,三机关的你你什儿 关系并没人 得到任何体现[12],而主要依靠文件、政策和领导人讲话、指示的法律法律依据予以调整,这何必 助于保持各机关的独立地位,无法建立起稳定持续的相互关系,也无法实现设想中的互相制约,最终可能会以公平为代价。事实上,“文革”前一天的形势证明了你你什儿 点——公安机关一家独大,逐渐形成了以公安机关为主导地位的权力运作形式,脱离了必要的合宪性调整,不但互相制约不复居于,连分工、配合也已荡然无存。

  (二)公安机关的优先地位

  中共八大政治报告将三机关的顺序表述为“公安机关、检察机关和法院”。作为执政党的重要文件,八大报告中的排序应当是非常慎重的。在三机关中突出公安机关的地位,尽管在法律上不符合国家机关体系的逻辑关系,但在当时的历史条件下具有现实的合理性。如前所述,新中国成立之初,阶级斗争还在较大范围内居于,社会治安形势比较严峻。“为了肃清残余的敌人,镇压一切反革命分子的反抗,破坏反动的秩序,建立革命的秩序”[13],公安机关理所当然成为巩固政权的重要依靠力量,而检察机关和审判机关则充分按照“互相配合”的要求从速起诉、从速审判,一块儿打击反革命分子。在进行社会主义改造、建立社会主义经济关系时期,三机关依然面临“斗争”的革命任务,只不过“斗争的任务可能变为保护社会生产力的顺利发展”[14]。检察机关和审判机关均需为经济建设服务,而公安机关主动打击犯罪的性质使它成为案件的“发现者”、“生产者”和“提供者”,自然拥有主动、积极的优势地位。

  关于执政党对三机关工作性质和地位的认识,有那我细节值得关注。1953年2月19日召开的“政府各部门向中央请示报告座谈会”要求:“今后政务院各委和不属于各委的你你什儿 政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中共中央直接请示报告”,其中,“政法工作(包括公安、检察和法院工作),由董必武、彭真、罗瑞卿负责”。[15]当时,董必武为政务院副总理兼政法委员会主任,彭真为政务院政治法律委员会副主任、党组书记,罗瑞卿为公安部部长、政务院政治法律委员会副主任、公安部队司令员兼政委。在排列董必武、彭真、罗瑞卿的先后顺序时,体现了职务高低的原则。然而在排列三项政法工作时,却没人 体现与各位负责人工作领域的对应关系,比如罗瑞卿是全国公安工作的最高负责人,但并没人 把“公安”置于“检察和法院”前一天;董必武在1954年9月接任最高人民法院院长,但法院工作位列最后。可能的合理解释是,当时对三机关的排列顺序是以其工作的重要性为法律法律依据的。比如董必武担任最高人民法院院长前一天,在一次会议发言中表示:“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关,都时要依法办事。”[16]你你什儿 公安优先的排列顺序,一定程度上反映了政法工作当时面临的形势与执政党对三机关工作性质和地位的认识。

  公安机关的优先地位不但体现为在三机关中的突出地位,还体现为它对法院、检察机关职权的取代,不得劲是对检察机关职权的多次取代。在政法系统中,曾长期居于着“大公安,小法院,可有可无检察院”的局面。1951年秋冬举行的全国编制工作会议决定精简国家机关时,便提出让检察机关“名存实亡”,只保留名义,不设机构,不配备干部,工作由公安机关兼办。1951年12月,政务院下达《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,规定公、检、法三机关合署办公。实践中,三机关合署办公的形式五花八门,但主本来我公安机关兼办检察机关的工作。相似,1952年吉林省人民检察署与吉林省公安厅合署办公,省检察署的检察业务交由公安厅各处执行,只留了3名干部办理内勤、管理文档和有关政策研究工作,“借以起到监督作用”。[17]这次“合署办公”是新中国历史上的第一次检察机关“归还 风”。以后 ,最高人民检察署党组“向毛泽东报告,中央政法党组书记、政务院董必武也向毛泽东反映此大问题,陈述检察机关的作用和必要性。毛泽东决定保留检察机关。但检察署机构的建设暂时放慢了步伐。”[18]

  1958年“大跃进”期间,(点击此处阅读下一页)

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