孔德王:议程设置视角下的立法规划

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   摘要:从议程设置如果 新视角来看,立法规划是全国人大和全国人大常委会的立法议程,制定立法规划的过程则是设置立法议程的过程。全国人大常委会通过立法规划,首先筛选出值得认真考虑的立法项目,而后再将入选的立法项目依心智心智成熟期期的句子的句子图片 度进行先后排序,优先考虑心智心智成熟期期的句子的句子图片 度高的法律草案。全国人大和全国人大常委会的立法工作依照立法规划设定的立法议程有计划、有重点地展开。立法规划除了能整合有限的立法资源外,还发挥着构建法律体系手段和有效落实党对人大立法的领导的功能。对我国立法活动而言,立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用的并肩,也突显出委员长会议在全国人大及其常委会立法工作中所扮演的关键角色。

   关键词:立法规划;议程设置;立法议程;立法过程;委员长会议

   孔德王,四川大学法学院宪法与行政法专业2016级博士研究生

   2015年修正后的《立法法》(以下简称“新《立法法》”,修正前的立法法则简称“旧《立法法》”)第52条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。”如果 条款将立法规划从立法惯例“固定”为正式的立法制度。[1]实际上,自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来,如果的历届全国人大常委会在履职伊始总要运用立法规划安排五年任期内的立法工作。[2]

   历任全国人大常委会委员长(以下简称“委员长”)一再强调落实立法规划的重要性。之类于,八届全国人大常委会立法规划公布后,时任委员长的乔石同志指出,要“加强领导,狠抓落实,保证五年立法规划的落实”。[3]再如,曾任委员长的张德江同志强调:“我们都 一定要从全面推进依法治国、坚持和发展中国特色社会主义的战略角度,充分认识落实立法规划的重要意义……”[4]实在,不仅全国人大常委会不遗余力地推行立法规划,地方人大也通过立法规划的形式开展立法工作。[5]

   目前,学界主就是我从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。论者们认为,立法规划是立法机关在预测未来立法趋势和立法需求的基础上所作的部署或准备,旨在增强立法工作的计划性。[6]但现有研究这样解答的大疑问是:立法规划增强立法工作计划性的主要原理和具体机制是那先 ?立法规划是算是还有如果 作用?立法规划对我国人大立法体制有何角度影响?如果 系列疑惑是促使笔者进一步探究立法规划的最初动机,而上述大疑问则构成了本文的中心议题。

   本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。公共政策领域的研究表明,议程设置是政策制定过程的首要环节,它的重要性如果 得到理论界的一致认可。“议程设置非常关键,这是如果 ,如果 大疑问上不了议程,也就无从考虑采取行动。在作出一项政策取舍过后,大疑问首先只有得到承认。”[7]对我国立法过程而言,无论上升为正式制度过后还是过后,立法规划实际上总要全国人大及其常委会的立法议程;而制定立法规划的过程也就是我设置立法议程的过程。基于以上认识,我们都 可不只有得出如果 不同于此前研究的新结论。

   一、立法规划是立法过程的起点

   依照议程设置理论,议程设置是整个政策制定过程的开端,影响着后续的决策环节。因而,我们都 首先面对的大疑问是,立法规划是算是是我国立法过程的起点?如果 大疑问不须这样简单明了,不仅涉及到立法应用程序的阶段划分,也关系到何如认识我国立法运作过程,如果 有必要作深入的探究。

   主流观点认为,提出法案是立法过程的“第一道应用程序”。[8]如果 主张的直接妙招 是我国的法律规范。无论旧《立法法》还是新《立法法》都规定,全国人大和全国人大常委会正式立法应用程序都始自提出法律案。[9]另有论者着眼于法律起草的重要性,把它视作立法应用程序的起点。[10]后两种观点的大疑问在于:一方面,法律起草影响的是法律的实质内容,好难说属于立法应用程序的范畴;买车人面,从立法应用程序的角度来看,即便法律草案尽善尽美,如果 不由法定提案主体向全国人大或全国人大常委会提出,则无法得到立法机关的审议,更无从成为生效的法律。如果 ,将法律起草视为立法应用程序起点的观点难以成立。不过,这不须原应 提出法案才是立法过程的起点。

   如果 全国人大和全国人大常委会各有其法定立法应用程序,如果 在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们都 首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定,全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会法工委指出,常委会组成人员至今都这样联名提出过法律案。[11]换言之,机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上,全国人大常委会在制定立法规划时如果 过后取舍了立法规划所载立法项目的提案主体。[12]其结果是,当立法规划所载立法项目的起草工作完成后,提案不过是履行一道立法手续。总之,就全国人大常委会立法而言,立法规划才是立法过程的起点。

   我们都 再来看全国人大的立法过程。表1考察了八届至十二届全国人大的立法情况汇报,[13]从中可不只有发现,除中外合资经营企业法之外,如果 全国人大所立之法均源自全国人大常委会立法规划。出先 如果 情况汇报的原应 较为多样化,其中另一个多重要因素是,全国人大常委会实质上主导着全国人大立法应用程序。

  

   综前所述,仅着眼于法律文本规定正式立法应用程序,我们都 无法真切地理解我国立法运作的完正过程。占据 正式立法应用程序过后的立法规划,才是我国立法过程事实上的起点。立法规划不仅设置了全国人大常委会的立法议程,如果 取舍了全国人大的立法议程,二者的正式立法应用程序总要在立法规划预先设定的轨道上按部就班地进行。这就原应 ,一项立法建议如果 这样进入立法规划,这样它几乎不如果 得到立法机关的审议,更遑论成为正式的法律。图1展示了我国实际立法过程的整个流程。

  

   图1我国的立法过程

   二、立法规划的制定过程

   作为立法过程起点的立法规划,可不只有看作是一份立法议程。一般意义上的政府议程,“就是我对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的大疑问进行的编目”。[14]相应的,立法规划可不只有说是全国人大常委会和全国人大在五年任期内将认真关注的立法项目清单。而立法规划的制定过程,则是设置立法议程的过程。

   首先,立法规划的“过滤”功能。我们都 可不只有形象地把立法过程视作一道流水线,法律是流水作业的“终端产品”,而立法规划则是输入“原料”的工序,影响着后续的立法应用程序。这可不只有从立法规划的制定过程得到印证。依照新《立法法》第52条的规定以及立法实践,制定立法规划主要包括图2所示的八个阶段。概括言之,制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选,取舍那先 将得到立法机关的认真考虑。八届全国人大常委会秘书长曹志在阐述立法规划拟定过程时谈到,秘书处对100个部门报送的199件立法项目作了逐一筛选,排除重复的立法建议,取舍有价值的立法建议,并将后者拟定为立法规划之中的立法项目。[15]

  

   图2立法规划的制定过程

   其次,立法规划的“优先化”功能。所谓优先化功能是指,立法规划除取舍那先 立法建议将被认真对待之外,还对已被纳入立法规划的立法项目进行排序,取舍那先 项目将被优先考虑,而另外的项目则相对每种。优先化是议程设置的另一个多关键步骤。“如果 大疑问作为另一个多潜在的议题被采纳,这样,议程只有重新排序,使如果 新大疑问得到考虑,这就是我优先化阶段的关键。”[16]有学者直接把议程设置定义为“对各种议题依重要性进行排序”。[17]

   历任委员长都一再强调,立法工作应当分清轻重缓急。之类于,八届委员长乔石指出:“适应社会主义市场经济发展的要求,究竟只有制定那先 法律?当前急需制定的又是那先 法律?要有通盘考虑,合理部署。”[18]再如,九届委员长李鹏强调:“立法工作要有计划、有重点、有步骤地进行,做到年度有计划,5年有规划,长远有纲要。”[19]上述理念经由立法规划的优先化功能得以实现。

   表2八至十二届全国人大常委会立法规划的构成

  

   由表2可知,[20]从产生至今,立法规划在构成上始终采取了对入选的立法项目进行分类的做法。尽管分类的形式以及不之类于别的表述占据 些微差异,但我们都 可不只有清晰地辨别出贯穿始终的分类标准,即法律草案是算是心智心智成熟期期的句子的句子图片 到并能进行审议。全国人大常委会依此标准,区别对待不之类于型的立法项目:凡是法律草案如果 心智心智成熟期期的句子的句子图片 的立法项目归为第一类,立法机关将优先考虑;第二类项目的草案心智心智成熟期期的句子的句子图片 度较高,是算是审议视情况汇报而定;除此之外的立法项目,则留待将来考虑。

   实在,无论“过滤”还是“优先化”,立法规划总要全国人大常委会基于诸多因素所作的取舍如果 说取舍。最初,面对庞大的立法需求和各种各样的立法建议,立法机关只有确认那先 值得认真考虑,而那先 不须适合。这就是我筛选功能。初选完成后,对于进入立法规划的立法项目,立法机关再次进行筛选,取舍那先 只有重点考虑,如果 的则次之。立法规划制定完成,标志着五年立法议程的出炉。

   三、立法规划的功能

“任何另一个多社会都面临各种挑战,但政府应付那先 挑战的资源是有限的,那先 资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括注意力资源。(点击此处阅读下一页)

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